北大光华陈玉宇：认清政府工作报告背后的经济逻辑
北大光华陈玉宇：认清政府工作报告背后的经济逻辑 北京大学光华管理学院
【MBAChina网讯】十三届全国人大二次会议落下帷幕，会议表决通过了关于政府工作报告的决议。长达2万字的报告究竟传递了哪些重要信息？为什么说2万亿减税降费计划是最大胆、最合理的政策？北大光华应用经济学教授、北大经济政策研究所所长陈玉宇，从学者角度对此进行了深度解读。
核心观点速读：
● 兼顾长远和短期问题，利用市场力量、微观主体的活力，依靠开放、搞活的机制体制，发挥民营企业的积极性、不搞大水漫灌，这是我理解的今年中国经济的一个主基调。
● 中央政府已充分认识到问题的根源，也开始采取一系列措施，预判了各种有利和不利因素，并进行了充分的推演和考量，预期今年中国经济会落在6.0%-6.5%的增长区间。
● 将近2万亿元的减税降费计划，是政府工作报告中最大胆、最合理、也最具亮点、最会受到企业和民众欢迎的政策。
● 每年在大量小微企业被创造出来的同时，也有大量小微企业在死去，经济的活力就在这种竞争与生生死死中被激发出来。
● 现在的改革措施针对的不仅仅是老问题，也针对了中国改革开放四十多年来实现伟大深刻进步的过程中所创造的新问题。
● 如果只是单纯强调单向技术的突破，不讲要素的配置效率，难免会让改革走向斜路。
以下为详细观点：
为何将经济增长目标设定在6-6.5%区间？
问：您作为一名经济学家，从学者的角度如何评价今年的政府工作报告？
陈玉宇：今年的政府工作报告总体上来讲立足当下，着眼未来。既面向长远的结构性问题，又对当前经济突出、迫切的问题提出了解决方案。
针对去年下半年以来我国经济发展遇到的严峻复杂形势，总理在政府报告中明确表示对于提振当前经济低迷，不搞大水漫灌，而是通过更好地补短板、更好地发挥市场机制和力量，发挥市场经济主体的活力来提振信心。再配合力度适当的积极的财政政策和对2017年以来“去杠杆”政策当中的一些偏差的纠正，着力解决企业面临的融资难、金融服务不到位等问题。
兼顾长远和短期问题，利用市场力量、微观主体的活力，依靠开放、搞活的机制体制，发挥民营企业的积极性、不搞大水漫灌，这是我理解的今年中国经济的一个主基调。
问：政府工作报告提出2019年经济社会发展主要预期目标，其中国内生产总值增长6%-6.5%。为什么这样设置？
陈玉宇：我刚刚提到的主基调，其实也说明了中国的宏观经济和经济活力的本质没有变。因为一些因素让大家开始担忧中国经济，比如全球性的经济下滑、中美贸易摩擦、去杠杆带来的一些副作用等等。这些给中国经济带来了短期压力，但是中国政府还是保持了定力，并非像某些言论提及的“经济已经到了不得了的程度”。我们承认有风险，下行风险也比较严重，但是只要采取恰当的政策，就能够应对经济的低迷。
根据一些比较靠近官方的分析和评论的观点来看，大家认为今年上半年随着各种政策措施的出台，经济会基本到达底部并企稳，下半年甚至会有一定的反弹。全年中央政府把GDP目标定在6%-6.5%的区间，是一个客观的预测。如果我们把各种客观因素处理好，全年到6.5%的经济增长也不是不可能，低于6%的可能性不大。这就是预测的一个合理性。这个目标通盘考量了中国经济所面临的正面和负面因素，是一个有指导性的增长目标。很多国际机构，包括光华的团队预测，大约全年平均在6.2%、6.3%这样的经济增长幅度，也跟政府工作报告给出这样一个增幅的理由和预判是一致的。
问：今年给了一个区间，是不是相当于给增速定了一个上限和下限，不会低于6%，也不会高于6.5%？去年实际增长率为6.6%，但当时给的目标是6.5%左右。
陈玉宇：今年有这样一个提法，我想也是深思熟虑和斟酌过的。这其实代表着我们宏观调控政策越来越完善，越来越摆脱计划经济时代的一些思维，给出一个预期的区间，而不是指令性的计划和目标。今年6.0%-6.5%的目标恰恰是这样一个思路转变的体现。中央政府已充分认识到问题的根源，也开始采取一系列的措施，预判了各种有利和不利因素并进行了充分的推演和考量，预期中国经济会落在6.0%-6.5%这样的增长区间。
财政政策如何才能起到“积极”效力？
问：提到经济增长目标就不得不提财政政策。政府报告中指出，要正确把握宏观政策取向，继续实施积极的财政政策。怎么理解“积极”二字？
陈玉宇：中国的积极财政政策，其实它的框架一直以来并不是很完善。我们的财政预算制度，一个是谈狭窄口径的财政赤字是多少，另一个则是宽口径的财政赤字是多少，政府购买支出当中消费支出是多少，政府的投资支出是多少，这些我们都还在不断地完善之中。因此，中国的财政政策作为一个运行经济周期、反经济周期的工具来讲，还不够完善和精准。
这里面长期受到诟病的有几个方面：第一，我们的财政预算并没有区分经常性预算和资本预算。第二，仍存在着一系列的政府财政活动没有纳入到正式预算当中，被称之为“预算外资金”。这使得我们对整个财政的态势、短期和长期的财政能力理解还不够。
第三，从全球来看，中国财政部门在发挥经济周期的宏观调控当中起到的作用在全世界各国当中是最弱的。比如，美国没有发改委，中国的财政政策要想发挥作用，长期以来必须跟发改委合作，甚至可能通过与地方政府、与国有企业的合作等渠道才能起到财政扩张的作用。但是这些办法副作用都是相当大的，名义上是财政政策，其实它可能只出政策不出钱，让国企、让国有银行、让地方政府去做具体的事项。这里面的权、责、利究竟怎么划分、怎么平衡都会带来很多隐患和麻烦。
我认为政府工作报告中已经认识到这些问题，所以中国积极的财政政策一方面表现为总量上的财政政策，也就是说扩大政府开支。今年制定的财政赤字占GDP的比重多了0.2个百分点，这说明政府的开支力度在扩大。在健康范围内的财政支出的扩大，对于扩大社会总需求，促进市场活力是有帮助的。与此同时，我们的财政政策面对中国的特殊问题，既要兼顾长期结构问题，也要妥善处理短期经济低迷问题，因此在今年的政府工作报告里又提出了一个非常大胆的减税降费计划。
2万亿元的减税降费计划合理性在哪里？
问：按照计划，今年全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。有分析说，过去六年的规模总共为4.3万亿元。所以今年的计划可谓力度空前。这样做合理么？
陈玉宇：将近2万亿元的减税降费计划，占到中国税收的10%，这是非常大的一个计划。我认为，这个计划是全部政府工作报告和今年的经济政策当中最大胆、最合理、也最具亮点、最会受到企业和民众欢迎的政策。出台这样的政策是需要勇气和洞察力的。短期内经济低迷，总需求不足、企业财务状况不好，政府通过减税，企业的财务状况就会变好，老百姓的真实购买能力会提高，这有助于促成市场的繁荣，有助于缓解经济低迷。
更重要的是我们今天确实应对1994年进行的综合性税收改革、分税制改革进行重新梳理，以适应中国经济发展。那一次伟大的革命性改革距离今天已经25年了，中国的经济发生了巨大变化，产业结构发生了巨大变化，中国的方方面面都发生了巨大的变化。而这一次的减税，其说是为了应对短期经济低迷，不如说是为了未来更长一段时间经济增长活力所做的一个最大的结构性改革。
我们这么年来形成的税收体系有一个隐含的前提，就是我们的税收征管效率很低下，靠人海战术、靠雇佣大量的税管员进行原始落后的征税模式。为了满足政府公共财政的需要，我们的税率制定相对偏高，甚至在整个税收体系当中还有重叠的部分。
最近几年来，随着大数据、人工智能、数字经济的发展，企业、个人的社会经营活动都在数字经济当中留有留痕，税务部门利用大数据能够较好地掌握企业的经营活动、个人收入状况等。因此，征管效率有了突飞猛进的、天翻地覆的变化。这几年虽然GDP的增长速度在下降，但是税收的增长速度一直稳步提升。原因也正是征管效率的加强，原来没征上来的税慢慢被不断地征上来了。可是问题就出在这里，如果按照现在的税收体系严格地征管，即使最健康的、财务状况最良好的企业也很难吃消。
这2万亿的减税降费，我相信里面不是简单的小恩小惠，而是对于某些中国最重要的一些税种、税率等会作出重大的调整。利于当前，也利于长远，让企业在一个税负更公平、征管更一视同仁的环境下进行良性的竞争。它一定会提振当前的经济信心，同时还构建了一个长期的制度环境，这是一个了不起的政策。
为何新创企业可能比现有企业转型升级更重要？
问：在接近两个小时的政府工作报告中，民营企业尤其是小微企业的降费减税与营商环境的改善问题，在其中占到不少篇幅。这一部分内容，为什么那么重要？
陈玉宇：总理在政协会议上列举了几个数字，我国民营企业注册的数量超过2700万家，注册的个体工商户超过6500万户，加起来是9000万家，总理称之为“市场主体”。它们给市场带来活力，解决就业问题，让更多人分享到了经济增长的成果。这些不起眼的小微企业、民营企业，是这个国家最宝贵的、最有活力的“毛细血管”，未来很多伟大的企业可能也会从今天的小企业、民营企业当中创生而来。
从去年以来陆续出台的各项政策，再到今年的政府工作报告，从三大方面为中国的民营经济和小微企业保持活力，做了铺垫和奠基性的工作。
第一，从市场环境、营商环境和意识形态导向上，做了大量的工作。尤其是去年11月份召开的民营企业座谈会，针对企业家们的困扰，中央做了新的阐释，极大地提振了民营企业家的信心。
第二，从财税政策等多方面给企业创造一个自由竞争的环境，尊重市场规律。每年在大量小微企业被创造出来的同时，也有大量小微企业死去，经济的活力就在这种竞争、生生死死中被激发出来。
第三，要强调一点，其实不仅仅是小微企业，大企业也一样，任何一个企业和行业都有生命周期。要通过良好的市场竞争，让优秀的企业留下来，让不优秀的企业明智地退出这个行业，释放出资源到另外的产业去。也就是说中国的《破产法》要让很多企业能够顺利地破产、顺利关闭。但现在有些企业却死不起、不让死，出现了所谓的“僵尸企业”，这对经济活动是一种极大的破坏。
总结一下，一个国家全要素生产率的进步来源有三个：已有的企业在竞争中壮大，不断采用新技术提高配置效率；新创立的企业带着新技术，投资于新行业，起步就有比较高的全要素生产率；在各个行业里，低效率的企业被公平竞争打垮，被兼并，也能间接提升整个国家的全要素生产率。这三大源泉当中，相比现有的企业升级换代，新生企业和让低效率的企业退出是更重要的渠道，这是大家容易忽略的地方。
如何理解亲清新型的政商关系？
问：您如何看待“构建亲清新型的政商关系”？
陈玉宇：中国从以计划经济、农业经济为主，走到今天的市场经济，实现跨越式的发展，逐渐追赶发达国家，我们有很多举措都具有开创性、开拓性。政府在服务业时代、高科技时代、互联网时代，是不是还能像在制造业、工业化初期那样做好自己的本职工作，这需要重新思考，与时俱进。
“亲”和“清”，我认为起两方面的作用：“亲”，意味着中国市场力量的壮大，国际竞争力的提高，要完成从中等收入国家向发达国家迈进，在方方面面仍然需要企业与政府亲密合作，这叫亲密的关系。“清”，是说政府的公务人员，要担任政府的角色，不能利用权力牟取私利，而是要对党、对人民、对地区经济发展负责。不仅要心境无私，且要有专业精神，帮助企业解决市场力量不足的问题，推进中国向更高阶段迈进。
社会上有两种错误观点，一是过于强调政府应该扮演最低的角色，市场一切都能干好。我们承认市场力量能够孵化、强大到完善，但对于中国这样从农业起步的国家，要实现工业化、追赶发达国家是不是也需要时间？民营企业市场力量不断壮大的过程，政府助你一臂之力是不是能更顺利发展？换言之，那种主张无为的“小政府”哲学并不特别符合中国的经济发展的约束条件。
另外一种观点，认为政府能够包打天下，能够集中力量办大事，这也是非常极端化的想法。党的十八大以来，中央的改革文件里也反复强调，要让市场力量起决定性作用，更好地发挥政府的作用。我认为“亲”和“清”，就是让市场起决定性作用、政府更好发挥作用的一个注脚。以更规范的工作关系、更合法的交流手段来维持一个令人愉快的政商关系。
为什么说要素配置比单向技术突破更值得关注？
问：最后想问一下，您认为目前中国经济改革的难点在哪里？
陈玉宇：从去年以来，中国政府不断宣示中国会更加深度地开放，也会更加积极地推动改革。这些改革措施针对的不仅仅是老问题，也是针对了中国这四十年来实现伟大深刻进步的过程中所创造出来的新问题，后者是很多人没有强调的。比如说，改革开放四十年来人均收入上升15倍以上，但是我们是不是实现了包容性增长？民众的不公平感是在增加还是减弱？
生活水平提高以后，民众对于政府服务、公共服务有了更高的要求。政府是否提供了与需求匹配的精神产品、社会基础设施、文化设施等。这是都是因为经济发展、社会进步创造的新问题，需要我们积极地改革旧体制、想出新办法，从而构建一个更繁荣和谐的社会。
此外，对于备受关注的全要素生产率，前几年社会上流行一种声音，想通过改革提升中国的技术水平，进而提升全要素生产率，促进长期经济增长。这样的观念是有失偏颇的。应当正确理解全要素生产率，它包含两方面：一方面是科学、工程上意义上的技术；另一方，也是更重要的部分，指的是配置效率，有没有把土地、资金、人才等这些生产要素恰当配置，放在最合适最有效率的地方。
这几年，往往强调了前者，而忽视了后者。中国通过市场化改革提高全要素生产率，根本是要物尽其才、人尽其用。“让活力竞相迸发”，靠的就是提高配置效率。如果仅仅强调单向技术的突破，难免会让改革走向斜路。
陈玉宇，现任北京大学光华管理学院应用经济学系教授，并担任北京大学经济政策研究所所长。2014年获得国家自然科学基金杰出青年奖，并入选2016年度教育部长江学者特聘教授。他致力于经济发展和生产率、人力资本和增长、健康和污染、行为经济学与劳动市场、收入分配、地区差异等领域的研究。他的研究发表在《美国国家科学院院报》（PNAS)等国际学术杂志。曾获得教育部高校社会科学优秀成果奖二等奖, 厉以宁研究奖、北京大学优秀教学奖，多次获得光华管理学院教学优秀奖。