承包地“三权分置”改革后,土地经营权的流转进一步放活。
根据《农村土地承包法》第45条的规定,土地经营权可以流转给工商企业等社会资本(包括法人、非法人组织或者自然人等)。
关于流转方式,《农村土地承包法》规定的是“出租(转包)、入股或者其他方式”。可见,流转方式不再局限于传统的出租(转包)方式,还应包括入股、互换、出让等方式,总之只要不违反有关法律和国家政策就行。
关于流转期限,根据该法第38条规定,是不超过承包期的剩余期限。值得注意的是,作为土地经营权流转方式的出租,与《民法典》规定的“租赁合同”之间存在本质区别,不能简单地套用《民法典》第705条关于“租赁期限不得超过20年”的规定。对于土地经营权出租,根据特别法优于一般法原则,应优先适用《农村土地承包法》的规定,即不超过承包期的剩余期限。
我国《民法典》、《农村土地承包法》对农村土地的承包期作了规定,耕地为30年,草地为30-50年,林地为30-70年。
根据中央“稳定农户承包权”的政策以及2003年《农村土地承包法》的要求,1998年左右开展的第二轮土地承包合同有效期是30年。因此,耕地的承包期将于2028年到期。但2018年修正的《农村土地承包法》又规定,耕地承包期届满后再延长30年,草地、林地承包期届满后作相应延长。
因此,第三轮土地承包合同有效期也是30年,耕地的承包期将顺延至2058年。也就是说,土地经营权的流转期限可以长于20年,对于耕地来说,不超过2058年即可。
如此以来,与之前只是采取简单的出租方式流转集体土地相比,可供村集体选择的流转方式更多,且可以消除一直存在争议的农用地出租年限是否可以超过20年的问题的困扰。
通过承包地“三权分置”改革,将土地经营权从土地承包经营权中剥离出来,减少对土地经营权流转、利用的管制,为村集体、承包农户盘活利用农村土地资源、壮大集体经济、提高农民收入提供了广阔空间。
为了确保长期从事农业生产经营的新型农业生产主体,包括工商企业,稳定从事农业生产,根据《农村土地承包法》的有关规定:
(1)承包方流转土地经营权之后,不得单方解除土地经营权流转合同,除非受让方有法律规定的解除合同情形,例如擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒2年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境、利用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼以及其他严重违约行为。这就意味着,承包方享有的土地经营权流转合同解除权只限于上述法定情形,承包方不得在上述法定情形之外约定合同解除权;
(2)流转期限为5年以上的,当事人可以向登记机构申请土地经营权登记,经登记的土地经营权可以对抗善意第三人;
(3)经承包方书面同意并向发包方备案,受让方可以再流转土地经营权,也可以向金融机构融资担保。
但不可否认,工商企业等社会资本进入农村土地经营权领域,不可避免会带来风险。为控制风险,《农村土地承包法》明确要求县级以上地方人民政府应当承担风险控制职责,对其行政区域内工商企业等社会资本流转土地经营权建立统一的资格审查、项目审核和风险防范制度。
资格审查,就是对流转取得土地经营权的工商企业等社会资本是否具备农业经营能力或者相应资质进行审查,确保其主体适格。
项目审核,就是对工商企业流转取得土地经营权用于开发的项目予以审核把关,确保不得改变土地所有权性质和土地的农业用途,不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。
风险防范,就是在工商企业等社会资本流转取得土地经营权以及项目开发过程中,政府有关部门应加强事前事中事后监管,及时查处纠正违法违规行为,防范因经营主体违约或者经营不善等损害村集体、农民合法权益的事项发生。
为此,农业农村部2021年发布了《农村土地经营权流转管理办法》,对土地经营权流转作了进一步规范。
该办法第29条-第32条对县级以上人民政府如何落实风险控制主体责任作了专门规定:
(1)对涉及未承包到户的集体土地的流转意向协议书,应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意,并由集体经济组织与受让方签订流转意向协议书;
(2)由受让方按照分级审查审核规定,分别向乡镇人民政府农村土地承包管理部门或者县级以上地方人民政府农业农村主管(农村经营管理)部门提出审查审核申请;
(3)乡镇人民政府或者县级以上地方人民政府应组织相关职能部门、集体经济组织代表、农民代表、专家等对受让方、开发项目等进行审查审核。审查审核通过后,方可签订正式的土地经营权流转合同;
(4)鼓励承包方和受让方在土地经营权流转市场或农村产权市场公开交易;
(5)对整村(组)土地经营权流转面积较大、涉及农户较多、经营风险较高的项目,流转双方可以协商风险保障金;
(6)以土地经营权入股公司发展农业产业化经营的,可以采取优先股等方式降低承包方风险,公司解散时入股土地应退回原承包方。