原 文
新《土地管理法实施条例》
第三十三条
农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划。县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。
释义
：本条是关于农村宅基地规划和布局的规定。
01
关于合理规划和布局农村居民点
农村居民点是体现乡村人地关系的核心，也是村民日常居住、生活和进行农业生产的主要场所。针对目前实践中存在的农村居民点规划薄弱布局不合理、建设用地浪费等突出问题，本条第一款明确：农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划。这也是先规划、后建设原则在农村居民点规划和布局中的具体体现。正是为了解决实践中存在的农村居民点布局不合理、浪费土地严重的问题，本条确立了农村居民点合理布局的两大原则：节约集约和因地制宜。节约集约利用土地是农村居民点布局要遵循的首要原则。农民住宅建设要符合乡（镇）规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。农村的主要功能是生产农产品和生态产品，必须严格控制农村建设用地总量，切实保护耕地和永久基本农田，保护生态环境，农村居民点要尽量使用存量建设用地进行布局和安排。因地制宜就是要充分考虑各个村庄的自然地理状况来布局农村居民点。对于村庄来说，规划设计不只是建设，而是在建设过程中，建立一种秩序与自治。对于不同的村庄，要按照不同的理念来规划。要综合考虑工业化、城镇化和村庄自身发展需要，加快城乡产业融合发展、基础设施互联互通、公共服务共建共享，在形态上保留乡村风貌，在治理上体现城市水平，逐步强化服务城市发展、承接城市功能外溢、满足城市消费需求能力，为城乡融合发展提供实践经验。规划要充分发挥村民自治，提高乡村规划的可执行性，改变过去规划中的“政府干，村民看”“只规划，不实施”的现象。乡村规划是乡村建设的灵魂，乡村的传统和文化是乡村规划的根，尊重农民意愿是乡村规划的重要前提。乡村规划与设计要以人为核心，以自然为本，要还艺术于农民，这是乡村规划与设计的职责。
02
关于合理保障农村村民宅基地需求
根据本条第一款的规定，县级以上地方人民政府应当安排建设用地指标，合理保障农村村民的宅基地需要。所谓宅基地主要是指集体组织分配给集体成员，满足其居住需求用于建设的土地。农村宅基地制度是我国特有的农村土地制度安排。
（一）农村宅基地制度的历史沿革
中华人民共和国成立之初，农房和宅基地都是农民的私有财产，其所有权的取得方式是农民自行开发取得、购买取得、继承取得或赠与取得可以买卖、出租，以市场方式流转。1958年农村人民公社化。根据1962年《农村人民公社工作条例》修正草案和1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》进行产权制度改革，将农村宅基地所有权收归集体经济组织，农民只有使用权，可以长期使用，不得出租和买卖；但房屋仍为私有，社员可买卖、出租；需要宅基地的，由生产队统一规划、帮助解决，不收地价：必须占用耕地的，需报县级人民政府批准。
改革开放之后，以家庭联产承包为主要内容的农村改革取得了巨大的成效，引发农民建房潮。为了抑制农民乱建房，节约用地，1982年国务院发布《村镇建房用地管理条例》（已废止），规定，村镇建房应当在村镇规划的统一指导下，有计划地进行。为了适应建房的需要，规划可以先粗后细，首先解决合理布局、控制用地的问题，然后进行详细的规划。社员建房用地，由省级人民政府分别规定用地限额，县级人民政府根据省级人民政府规定的用地限额，规定宅基地面积标准。
1986年，我国首部《土地管理法》颁布，专设“乡（镇）村建设用地”一章，规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准：使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地，不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。同时，1986年《土地管理法》允许城镇非农业户口居民申请宅基地，规定，城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。
1998年全面修订的《土地管理法》对农村宅基地管理制度进行了完善：一是将1986年《土地管理法》中的“农村居民”全部修改为“农村村民”；二是确立了农村宅基地“一户一宅”制度，规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；三是严格宅基地审批，涉及占用农用地的，要依法办理农用地转用审批手续，占用耕地的，要承担补偿耕地的义务：四是删除了城镇非农业户口居民到农村申请宅基地建房的规定。
1999年，针对一些地方出现的非法转让、炒卖集体土地等突出问题国务院办公厅发布《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，对农村宅基地管理提出了一系列政策措施：一是农村居民点要严格控制规模和范围，新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中。中心村和小城镇建设要合理布局、统一规划，不得随意征、占农用地。二是加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发。三是农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。禁止城镇居民在农村购置宅基地。
2007年的《物权法》在用益物权编中专设“宅基地使用权”一章用四个条文规定了宅基地使用权的权利内容，宅基地使用权的取得、行使和转让，宅基地灭失后的重新分配以及宅基地使用权的变更登记和注销登记。《物权法》对宅基地使用权作出专章规定，体现了对宅基地使用权的物权保护，对增加农村村民的财产性收人具有重大意义。
2008年，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，明确提出：完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。
2013年，党的十八届三中全会决定通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确农村宅基地制度改革的方向和内容：保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。
2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收集体经营性建设用地人市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在全国33个县级市开展农村宅基地制度改革试点。试点地区围绕健全宅基地权益保障方式、完善宅基地审批方式、探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制等方面内容大胆探索，试点取得了明显的成效。
2019年，在充分总结33个试点成功经验的基础上，全国人大常委会审议通过《土地管理法》修正案，对农村宅基地制度进行了完善：一是在“一户一宅”的基础上增加户有所居的规定，明确在人均土地少、不能保魔一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。二是下放宅基地审批权限，农村村民住宅用地，由乡镇）人民政府审核批准。三是对宅基地有偿退出作出原则性规定，明确国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。
（二）关于合理保障农村村民的宅基地需求
从上述法律政策的梳理可以看出，我国农村宅基地管理制度的特点是集体所有、无偿分配、“一户一宅”、面积法定。为了控制建设用地总量切实保护耕地，我国对国有土地和集体土地实施严格的土地用途管制制度，要求一切使用土地的单位和个人必须按照国土空间规划确定的用途和土地利用年度计划确定的指标使用土地，占用农用地的，必须履行农用地转用审批手续，占用耕地的，还必须履行占补平衡的法定义务。农村宅基地审批，也必须符合规划和计划，并履行补偿耕地的法定义务。由于国家对新增建设用地采取了从严从紧的控制措施，土地利用年度计划中的新增建设用地计划指标普遍偏紧，地方人民政府在分配新增建设用地计划指标时，往往只保障省里或者市县级的重点建设项目，对农村宅基地建设根本不予考虑或者考虑得很少，远远不能满足农村合理的宅基地需求，很多地方甚至十年都不批宅基地，农村村民只能未批先建，导致大量的违法用地。近十年以来，农村宅基地违法占土地违法总数的80%以上，宅基地违法呈点多面广的特点。为有效解决农村宅基地违法多发高发，保障农村村民合理的宅基地需要，2020年7月，自然资源部、农业农村部联合发布《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》（自然资发【2020】128号），提出了保障农村合理用地需求的政策措施，包括：一是计划指标单列。在年度全国土地利用计划中单列安排，原则上不低于新增建设用地计划指标的5%，专项保障农村村民住宅建设用地，年底实报实销。当年保障不足的，下一年度优先保障。二是下放农村村民住宅用地涉及的农转用的审批权限。对农村村民住宅建设占用农用地的，在下达指标范围内，由省级人民政府委托县级人民政府批准农转用。三是在县、乡级国土空间规划和村庄规划中，要为农村村民住宅建设用地预留空间。已有村庄规划的，要严格落实。没有村庄规划的，要统筹考虑宅基地规模和布局，与未来规划做好衔接。要优先利用村内空闲地，尽量少占耕地。四是统一落实耕地占补平衡。对农村村民住宅建设占用耕地的，县级自然资源主管部门要通过储备补充耕地指标、实施土地整治补充耕地等多种途径统一落实占补平衡，不得收取耕地开垦费。县域范围确实无法落实占补平衡的，可按规定在市域或省域范围内落实。五是充分尊重农民意愿，不提倡、不鼓励在城市和集镇规划区外拆并村庄、建设大规模农民集中居住区，不得强制农民搬迁和上楼居住。本条规定就是为合理保障农村村民宅基地需求提供法治保障。各级自然资源主管部门、农业农村主管部门要认真落实好《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，在计划指标分配、宅基地审批、村庄规划、耕地占补平衡等方面保障农村村民合理的宅基地需求。
03
关于科学划定宅基地范围
根据本条第二款的规定，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。这是《土地管理法实施条例》首次对宅基地的范围作出明确规定，有利于解决实践中存在的实用性的村庄规划和基础设施配套薄弱农民建房无序、布局分散，占用承包地建房现象较为普遍等突出问题。
2019年5月，自然资源部办公厅发布《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发【2019】35号），明确提出：村庄规划是法定规划，是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。要整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合，编制“多规合一”的实用性村庄规划。村庄规划范围为村域全部国土空间，可以一个或几个行政村为单元编制。要坚持先规划后建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承。坚持农民主体地位，尊重村民意愿，反映村民诉求。坚持节约优先、保护优先，实现绿色发展和高质量发展。坚持因地制宜、突出地域特色，防止乡村建设“千村一面”坚持有序推进、务实规划，防止一哄而上、片面追求村庄规划快速全覆盖。村庄规划由乡镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。村庄规划一经批准，必须严格执行。乡村建设等各类空间开发建设活动，必须按照法定村庄规划实施乡村建设规划许可管理。确需占用农用地的，应统筹农用地转用审批和规划许可，减少申请环节，优化办理流程。
2020年12月，针对村庄规划编制中存在的突出问题，自然资源部办公厅发布《关于进一步做好村庄规划工作的意见》（自然资办发【2020】57号），明确几条政策措施：一是在县级、乡镇级国土空间规划中，统筹城镇和乡村发展，合理优化村庄布局。根据不同类型村庄发展需要，有序推进村庄规划编制。避免脱离实际追求村庄规划全覆盖。二是以“三调”的行政村界线为规划范围，对村域内全部国土空间要素作出规划安排。三是尊重自然地理格局，彰显乡村特色优势。四是精准落实最严格的耕地保护制度。五是充分尊重农民意愿。规划编制和实施要充分听取村民意见反映村民诉求：规划批准后，组织编制机关应通过“上墙、上网”等多种方式及时公布并长期公开，方使村民了解和查询规划及管控要求。拟搬迁撤并的村庄，要合理把握规划实施节奏，充分尊重农民的意愿，不得强迫农民“上楼”。六是加强村庄规划实施监督和评估
目前，市、县、乡（镇）国土空间规划及村庄规划都在紧锣密鼓编制和审批中。各级自然资源主管部门要严格落实《土地管理法实施条例》的有关规定，把划定宅基地范围作为市、县、乡（镇）国土空间规划及村庄规划的法定内容予以明确，确保农村宅基地布局合理和科学，真正实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。