原 文
新《土地管理法实施条例》
第三十五条
国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。乡（镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求。
释义
：本条是关于宅基地退出的规定。
01
关于农村宅基地退出的政策梳理
工业化、城镇化的过程就是一个农村集体土地不断变为国有土地、农村村民不断转为城镇居民的过程。改革开放以来，我国城镇化的进程不断推进，可以说我们用30年的时间走完了发达国家近百年的工业化、城镇化进程。2000年以后，我国的城镇化进程加速，2000-2016年，常住人口城市化率从36.22%提高到57.35%，年均增长2.91%。在工业化、城镇化快速推进的过程中，我国出现了城市和农村建设用地双增加的困局，也就是说按照正常的逻辑，城市建设用地增加的同时，农村建设用地应当减少因为城市增加的建设用地主要来自农村。城市和农村建设用地双增加，与我国现行的农村宅基地制度有很大的关系。“一户一宅”、无偿取得、面积法定、不得流转的宅基地制度，使许多进城务工的农民在城市挣钱以后回到农村盖房，而原来在农村有宅基地的农民即使在城市已经买了房子，也会选择继续保留原来的宅基地，退出的意愿很低，这些都是导致农村建设用地不断增加的原因。2004年开始，国家政策层面不断要求各地将鼓励农民退出多余的宅基地作为农村宅基地改革和管理的重要内容。2004年，国土资源部在《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发【2004】234号）中提出，对“一户多宅”和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出：对村民自愿腾退宅基地的，当地政府可给予奖励或补助。这些文件用的是“腾退”宅基地，与“退出”含义基本类似，腾退主要针对“一户多宅”和空置住宅。2010年，国土资源部在《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》（国土资发【2010】28号）中提出对宅基地要“严控总量盘活存量，逐步引导农民居住适度集中”，引导居住适度集中，就是要为宅基地退出提供条件。2014年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》中提到“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。这是首次在政策层面比较明确地提到了宅基地的自愿有偿退出，但将宅基地退出和转让的主体限制为进城落户农民，范围限制在了本集体经济组织内部。2015年，《深化农村改革综合性实施方案》提出：宅基地制度改革的基本思路是在保障农户依法取得的宅基地用益物权基础上，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。《深化农村改革综合性实施方案》将自愿有偿退出机制作为宅基地改革的思路和方向并且与保障宅基地的用益物权属性相结合。2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》规定：允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：要探索宅基地所有权资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权，维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益，再次强调了退出主体是“进城落户农民”并以“自愿有偿”为原则。2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出：坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件，进步深化农村土地制度改革，稳慎推进农村宅基地制度改革。通过对上述政策的梳理不难发现，当前对宅基地使用权自愿有偿退出、盘活宅基地使用权的政策导向是比较明确的，但不得强迫农民以放弃宅基地作为进城落户的条件也是非常明确的。
02
关于农村宅基地退出试点的基本情况
按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》，33个试点地区结合本地实际，在农村宅基地退出方面进行了大胆探索，积累了很多宝贵经验。在具体做法上，试点陕西省西安市高陵区采用“旧村原址改造提升”“整村退出，社区安置”与“零散退出，逐步社区化”三种退出模式。江苏省常州市采用“以城乡挂钩的方式进行土地整治”“就地合理利用”“已分配安置房回购”方式退出。重庆市巴南区尝试农户将土地承包经营权、宅基地使用权、林地承包经营权和集体收益分配权“四权”整体退出并获得补偿的模式。2018年，四川省泸县创新性地实现了将农村宅基地退出节余指标扩展到在全省范围内流转。湖南省湘潭市探索“循环经济”新模式，提出了有偿退出和充分利用存量宅基地的思路。试点湖北省宜城市则提出了多种宅基地退出模式，分别为与聚居区建设结合退出模式、与农业产业化发展结合退出模式、与美丽乡村建设结合退出模式、与项目引进相结合退出模式、与“精准扶贫”结合退出模式。
03
关于允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地
根据本条规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，这一规定与新修正的《土地管理法》第六十二条的规定基本一致。进城落户的农村村民并非严格意义上的“农民”，而是指在城镇化进程中已经脱离农业职业的自然人。从理论上讲，农村村民“进城落户”原则上会丧失集体成员的身份，脱离以农业为主要职业的生存方式，与纯粹的“农民”有一定的区别，与长期以来所形成的以户籍归属为主要依据的集体成员资格认定标准存在一定偏差。农村村民进城落户后转变为城镇居民。除生活方式变化外，进城落户农民大多脱离农业，在城镇生活、务工。进城落户农民往往不再属于职业上的农民。据此可见，进城落户农村村民与作为集体成员的农民、从事农业生产经营的农民存在差异，应当建立与之相适应的农村土地权利、集体收益分配权、集体资产收益分配权，以及社会保障、就业等社会制度。
进城落户的农村村民的宅基地使用权是其在进城落户以前依据集体成员身份而获得的农村土地使用权，并在进城落户后，仍然依法继续享有的财产权利。首先，进城落户农村村民所享有的宅基地使用权属于法律确认的用益物权。《民法典》物权编在用益物权分编中专章规定宅基地使用权将宅基地使用权明确为用益物权。其次，现行相关法律和政策禁止将农民进城落户作为放弃宅基地使用权的前提条件。是否有偿退出宅基地使用权等“三权”必须坚持农民自愿。农村村民进城落户后往往会丧失集体成员身份，原则上不再具备宅基地使用权主体资格。但现行法律并未限制或禁止进城落户农村村民继续拥有进城落户以前合法取得的宅基地使用权。进城落户农村村民享有的宅基地使用权在占有、使用、收益乃至依法处分等方面也存在更为严格的限制。例如，进城落户农民在原宅基地上重修或改建房屋的申请不会得到主管部门批准，而且一旦发生房屋损毁，宅基地使用权也可能发生消灭的法律效果。
按照《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，我国到2020年将有一亿左右的农业人口进城落户。城镇公共福利具有非排他性，而农村公共福利则具有明显的排他性。农村村民选择进城落户但不退出宅基地，便可同时享受城镇和农村公共福利。这将成为影响农民是否自愿进城，是否有效处置宅基地使用权的重要因素。从实践看，宅基地在社会经济生活中所发挥的作用正在潜移默化地发生变化，逐步由过去的保障性功能向资产性功能转变。宅基地取得的无偿性与维持的无成本，从根本上导致出现宅基地“只进不出”的现象。进城落户农民脱离农村生活环境，丧失集体成员身份，但继续持有作为重要生产资料和市场稀缺资源的农村土地。在现行法律和政策框架下，进城落户农村村民宅基地权益的实现方式也往往局限于四种：一是向集体有偿或无偿退回宅基地使用权；二是向农村集体经济组织成员转让宅基地和住房；三是将宅基地使用权随同住房一并出租给他人；四是按照《中华人民共和国继承法》（以下简称《继承法》）的规定，由符合规定的继承人继承宅基地使用权及其上住房。在坚持进城落户农民自愿的前提下，如若激励不足，进城落户农民势必会倾向于选择继续零成本”持有宅基地。
进城落户农村村民宅基地退出补偿机制不合理，也是农村村民退出宅基地意愿不强的重要原因。一是进城落户农民对补偿机制的设计和运行参与不足。宅基地有偿退出范围、补偿方式、补偿额度等内容大多由政府规范性文件直接规定。进城落户农民作为该政策推行的最直接和最主要的利益攸关者，却难以真正有效参与进城落户农民宅基地退出补偿机制设计及补偿程序、补偿方案的确定。即使有部分人士的参与，也仍然存在代表性不足、信息不对称等问题。二是补偿标准总体偏低且各地补偿标准差异较大。例如，成都市冉义镇2012年对还耕的宅基地面积按105元/平方米给予补偿；火井镇对参加灾后重建增减挂钩项目的农户，自愿放弃其拥有的农村宅基地，在县城和重点小城镇购房的，按30万元/亩给予其一次性货币补偿。重庆市禁江区对复垦农村宅基地及其附属设施用地的，扣除项目成本后，农户所得价款分配标准为不低于12万元/亩，农村集体经济组织所得价款分配标准为不低于2.1万元/亩。三是相关补偿标准经常变动，存在补偿的纵向不公平性。在政策推行下，极可能出现同一地区不同年度退出宅基地的不同进城落户农民，获得不同额度的有偿退出宅基地补偿，如此，极有可能影响群众的政策预期。补偿标准的变动性能够较好地适应土地市场的发展状况，但同时容易引起进城落户农民对是否退出持观望态度，以追求获得更高额补偿。四是补偿方式稍显单一。从实践看，进城落户农民退出宅基地的补偿方式主要有两种，即以“地票”等农村产权交易制度为依托的现金补偿方式和以城镇住房为主的宅基地置换方式。其中，现金补偿方式是由农村集体经济组织或村民委员会以集体名义对退出宅基地的主体予以补偿，补偿资金往往来源于集体自有资金、部分财政补助拨款、社会捐赠，以及“地票”交易等渠道所获得的收益。宅基地置换方式也面临置换宅基地的住房修建资金来源不足且缺乏持续性供给等问题。可见，进城落户农民宅基地退出补偿不仅补偿方式单一，而且存在补偿资金来源不足、补偿标准普遍不高等问题。
强化进城落户的农村村民宅基地权益实现的激励机制，是实现宅基地有偿退出的基础。农民进城落户后往往对未来的生存发展不可预期而不愿意退出宅基地，制约宅基地资源的优化配置。通过引入激励机制，有助于增强农民预期，为农民市民化转变提供必要的物质保障。这也是顺利推进新型城镇化发展以及用益物权制度建设的必然要求。进城落户农民宅基地权益实现的激励机制建设，应当贯彻如下基本要求：一是坚持以维护好进城落户农民的宅基地使用权益为出发点和归宿，不得以损害进城落户农民合法权益作为改革的代价。二是强调进城落户农民的自愿性，不得强制要求进城落户农民有偿退出宅基地，确保农民在自愿的基础上，对宅基地使用权实现的充分预见性。三是探索引入多样化的进城落户农民宅基地使用权实现方式，通过财政、金融及其他相关手段的综合运用，增强进城落户农民选择不同实现方式所产生的不同吸引力。四是要有足够的耐心。农民变成市民，真正融入城市生活，是一个漫长的历史过程，在整个过程中政府要有足够的耐心，不能拔苗助长，违背进城落户的农村村民的意愿从心理上打消农民“城市套路深，我要回农村”的心结。
04
关于退出宅基地的用途
根据本条规定，对于进城落户的农村村民自愿有偿退出的宅基地，乡镇）人民政府和农村集体经济组织、村民委员会应当优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求，也就是说要优先分配给本集体经济组织内部具备分配宅基地条件而又没有宅基地的农户，宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市确定的标准。农村宅基地属丁村农民集体所有，由农村集体经济组织作为所有权代表，农村集体经济组织主要是指村农业生产合作社等，没有农村集体经济组织的，由村民委员会作为所有者代表，来行使所有者分配、处置宅基地的职权。随着时代的变迁，农村宅基地承载的功能也日趋多样化。首先是财产功能。受人口增长与迁居规律的影响许多地区的人地关系越来越紧张，土地价值不断凸显，宅基地财产性功能日益突出，农户的宅基地退出行为也愈发谨慎。其次是居住与社会功能随着居民收入水平的提高，宅基地及其上建成房屋是村民显示自己生活条件最为直观的表现形式。再次是心理寄托功能。对于常在城市工作和居住的居民来说，农村宅基地承载的是一种乡土情结和落叶归根的心理需要此外，农村宅基地为众多农民工提供规避城市化失败风险的保障功能，以及宗族发展中的文化传承功能等。